近年来，静宁县财政在国民经济发展的基础上，取得了可喜的成绩，但财政赤字和债务规模不断扩大，如何制订和改进财政措施，防范财政风险，已引起社会各界的密切关注。本文就这些问题谈一些粗浅的看法。
一、现状和问题
改革开放以来，静宁经济建设保持了较快的发展速度，结构调整初见成效，综合县力逐步增强，财政收入的增速也高于国民经济的增长速度，但经济社会发展和财政运行中还存在一些长期积累的矛盾和深层次问题。
（一）现状
1、经济方面
主要表现在：一是农业基础财源薄弱，品种改良缓慢，农业产业化程度低，规模小，产业结构单一，经济效益低而不稳，农业税源贫乏。二是工业总量不足，结构不尽合理，现有工业大多都是六、七十年代建立起来的，整体技术装备落后，科技含量低，产品老化，加之管理水平不高，市场竞争能力差，且一些企业连年亏损，连职工工资都无法发放，纳税困难。三是非公有制经济等新兴财源发展缓慢，目前仅限于食品加工、建材等小型加工业和流通领域，而种、养、加“一条龙”，贸、工、农一体化服务体系和深加工方面的不多。2005年，全县个体私营经济提供的税收仅为650万元，占财政收入的11%。四是财政运行质量不高，“两个比重”偏低，即财政收入占GDP、税收占财政收入的比重偏低。2005年，全县财政收入占GDP的比重为6.2%，工商税占财政收入的比重为41.9%。五是“吃饭”财政问题突出，财源建设投入不足。2005年，全县大口径财政收入尽管完成了4890万元，较1978年的284万元增长近17倍，而财政支出高达24291万元，财政支出中，人头经费13846万元，占财政总支出的57%，占包干支出的82%，即财政收入远远不能满足人员经费的需要，加之城镇居民最低生活保障、社会救济、计划生育配套经费等刚性支出，用于搞建设的资金就显得杯水车薪，致使财源建设后劲乏力，发展缓慢。六是征管措施不力，税款流失严重，特别是个体私营及零散税“跑、冒、滴、漏”现象较为普遍。
2、财政方面
静宁县财政预算每年都是支大于收，难以做到收支平衡，财政赤字不断增加。2005年财政挂账支出1301万元，累计赤字达7557万元，占2005年当年财力16894万元的44.7%，占当年地方预算收入4309万元的175.4%。
由于连年财政赤字，使县乡两级财政举步维艰，收支矛盾日愈尖锐，现有财力难以支撑，资金调度异常困难。转移支付和增收节支远远不能满足财政支出增长的需要，财政支出缺口无法填补。为了保工资、保稳定，县财政被迫靠不断压缩公用经费的办法，来保证个人经费部分的兑现和预算控制目标的完成。10多年来,公用经费控制标准一直未变，即：编制内县级单位每人每年300元、乡镇级单位每人每年330元、学校教师每人每年110元、公费医疗经费支出每人每年71元，超编人员没有公用经费，绝大多数乡级机关和乡级全额预算事业单位的全年实际经费支出总额中工资性支出均占到98%以上，有些甚至更高。各级政府机构的各项经济发展很大程度依赖于举借债务来完成，沉重的债务，致使县财政每年从已不堪重负的财力中还得支付400多万元的借款利息。另外，在财政支出中，法定支出也在逐年增加，2003年法定支出占全县总财力60.1%，财政可调度资金有限。
截止2005年底，政府债务余额29235万元，其中：直接性债务25114万元，或有显性债务4121万元。在直接性债务中：县本级为19290万元，乡镇级为5824万元。分主要项目为：世界银行贷款2408万元、国债转贷资金180万元、农业综合开发借款315万元、国有商业银行2130万元、其他金融机构借款6340万元、向单位借款5074万元、拖欠工资7465万元、其他债务1202万元，直接性债务相当于全县2005年地方预算收入的4.8倍多。
在上述借款使用中，扣除世行贷款、国债转贷、农业开发、粮食企业亏损挂帐、担保贷款等专项支出借款外，政府其它借款15594万元，其中垫补财政赤字资金7557万元、借给行政事业单位资金1744万元、用于企业财源建设资金3487万元、借给乡镇政府资金2806万元，用于发放工资的借款为6983万元。
3、体制方面
近年来，县对乡镇实行“核定收支、定额补贴、超收返还、短收超支不补”的管理体制，严格界定了县乡收支范围。对乡镇的增人增支和其他政策性增支，由乡镇财政自行消化，县财政不予承担。这种财政管理体制在一定程度上调动了乡镇抓财源建设和抓财政收入的积极性，但由于绝大部分乡镇自然条件差，经济基础薄弱，财政收入主要来源于基础脆弱且不稳定的农业，致使乡镇税源不足、增收潜力有限。为完成年度任务，达到预算平衡，得到既定的上级补助，被迫用借款单位应发工资的资金、向外乡、外地“挖税”、银行借款等手段来弥补财政收入，形成财政收入空转等问题。同时，乡镇收入受季节性影响，形成大部分乡镇在9月份前无法正常兑现干部职工工资的现象。
4、管理方面
一是由于全县经济总量不足、企业效益差、税源不足等诸多原因，加之征管措施滞后，仍存在税收的“跑、冒、滴、漏”现象。二是乡镇之间收入不均衡现象较为突出。三是一些乡镇、个别部门税收缴库不及时，财税收入与其他支出相互掣肘，甚至坐支挪用税收现象时有发生。
（二）原因
1、经济困难，财源困乏
近年来，静宁县为发展县域经济，开辟财源，增收节支，带领群众摆脱贫困，积极探索，付出了艰辛的劳动和代价，取得了很大的成绩,但静宁地处我国中部干旱地区，从1958年有记载以来，年均降水量为449毫米，年蒸发量为1469毫米，干旱缺水逐年加剧，恶劣的自然环境、贫脊的土地、低劣的生态环境，无情地阻挠着静宁经济发展和人们的生活水平的提高。
一是农业基础薄弱，财源贫乏。静宁是典型的旱作农业大县，平均亩产小麦在200—300斤之间，自然降雨量仍主宰着农业的收成，大多数农民生活水平处在温饱型状态，部分乡村的农民年均纯收入只有600—700元，农民的经济来源主要靠外出打工，自身抵卸自然灾害和疾病的能力极为脆弱，边远山区乡村经济增长点难以探求，更难形成规模，甚至出现农民举家搬迁离开故土的现象。
二是工商业经济落后，财源不稳。作为财政支柱的工商业，在全县经济发展滞后，绝大部分乡村工业几乎是空白。虽然通过建立现代企业制度，先后对现有的30个国有、集体企业进行了改组，但由于改组采用的是低成本扩张法，产品结构、生产规模、生产工艺等工业基础没有得到根本性的调整、扩大和提高，在产品结构中长线产品仍然占主导地位，缺乏拳头品牌产品，薄利多销是主要营销方式，销售利税率低下，2005年仅为3.25%，产品附加值明显偏低。加之作为全县的主要产业—建筑业，建筑市场大部分在外地，按现行税收政策，流转税实行属地征收，因此使大部份建筑产值形成的税源流入外地。工商业可提供的财源相当有限。
2、财力缺口大,潜力耗竭
静宁是农业大县，乡村经济落后、工商业基础薄弱、产品附加值低下、农业徘徊不前的现实，财政收入的增长水平却要在高于产值增长水平的基础上以每年10%以上的速度递增，任务指标层层加码，远远超出了地方经济承受能力。财政连年赤字，政府已无能力进行经济建设投入，诸如财源建设、文化建设、基础设施、乡村道路建设等全靠贷款解决。2005年，全县金融机构各类贷款余额为5.05亿元，而其中政府直接性贷款近50%，事业单位固定资产投入更是严重不足，县财政为了保证工资性支出，一味地节支使其他支出缺口越来越大。例如从1997年以来，县财政对县人民医院没有增加一分钱的设备购置费，使该县医院医疗手段满足不了防病治病的需要，为了提高治疗水平，医院扣发一部分职工工资用于购置医疗设备，在1999年至2002年四年里，从工资中筹资350万元，其中1999年每人每月扣发300元，2000年每人每月扣发400元，2001年每人每月扣发500元，这些资金全部用于添置医疗设备、器械，购置单价在万元以上的设备50多台件，而所扣工资至今未还。在“三保一挂”的制度下，乡级财政不允许发生赤字，在增收无望，甚至出现减收的情况下，只有通过减支来达到平衡预算的目标，而乡镇级财政支出中工资性支出占到98%以上，减支就形成了欠发工资。
3、财政供养人员多，财力不堪重负
2005年底，全县财政供养人数为11815人，在不考虑各种欠发工资和虚增财力等因素的情况下，目前，实际供养人员工资性支出14605万元，占当年财力的86.5%，多数乡镇的工资支出占财政支出均在90%以上，其它公用性经费几乎没有，乡级地方收入加上级补助满足不了工资支出所需，在不得有财政赤字规定下，只有用欠发工资空转财政收入来达到预算平衡。全县财政供养人员增加过多过快使财政负担加重，2003年比2000年全县增加财政供养人员873人，2003年比2000年由于增人而增资1266万元。在增加的财政供养人员中，教师增加790人，占增加人员的90%，尽管教师三年内增加790人，但仍满足不了九年义务教育执教人员的需要，按国家规定的教师编制还缺600多人。
4、财力不足，工资政策难以兑现，人才就业难
由于财力不足，资金调度极为困难，2002年元月份在执行国家调资政策，人均月增资84元的同时，停止了已执行4年的地方政策出台的人均月生活补贴100元，两项相抵人均减少工资16元/人•月，最多减少45元/人•月，仅此一项使财政少支出216万元，导致职工实际收入下降，出现了不长反降的现象。
静宁是甘肃闻名的文化县、全国基础教育先进县。老师苦教，学生苦学，每年考入各类大专院校学生1500多名。然而，由于财力不足，每年学成返乡的学生，难以就业。2000年以来，理应安排就业的大专院校毕业生1300多名，在编制有限的情况下，最大限度地安置了798人，还有502人登记“挂账”待业。经济发展与人才需求矛盾突出，人才需求又与财政支付能力相矛盾，形成恶性循环。
